对行政裁决行为的合法性审查

黑龙江省青冈县人民法院  黄继科
2010年4月20日

作者简介：
黄继科，男，1970年生，黑龙江省青冈县人民法院民事审判二庭副庭长。
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论文独创性声明
本人郑重声明：所呈交的论文是我个人进行研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文不包含他人已经发表或撰写的研究成果，特此声明。

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对行政裁决行为的合法性审查

论问题要：

一、 行政裁决概念
概念的内涵：
1、做出行政裁决的主体必须是行政机关。
2、行政机关的裁决权来源于法律的授权。
3、行政裁决的对象必须是与行政管理有关联的民事纠纷。
二、 行政裁决行为的特征和种类
1、 特征：主体特定性、对象特定性、做出过程特定性、准司法性、非终局性。
2、 种类：权属纠纷、劳资纠纷、损害赔偿纠纷、侵权纠纷、专利纠纷
三、 行政诉讼中对行政裁决行为合法性审查
1、 主体资格审查。
2、 是否符合程序审查。
3、 认定事实的证据的审查。
4、 适用法律法规的审查。
全文共6200字。
以下正文：

一、行政裁决的概念1
行政裁决，是指行政机关根据法律法规授权，以第三者的身份依照一定的程序，裁决平等主体之间与行政管理相关的民事、经济纠纷的行为。
行政裁决的概念有以下3个方面的内涵：
1、做出行政裁决的主体必须是行政机关。做出行政裁决的主体只能是行政机关，而不能是其他机关或者是社会组织，其他机关、社会组织做出的裁决不属于行政裁决。
2、行政机关的裁决权来源于法律的授权。只有法律明确授权的行政机关才可以做出行政裁决，法律未明确授权的行政机关只能对一些民事纠纷进行调解，而不能作出裁决，如果作出裁决即属越权性质。
3、行政裁决的对象必须是与行政管理有关联的民事纠纷。与行政管理无关联的民事纠纷行政机关不能作出裁决。
二、行政裁决行为的特征和种类
（一）、行政裁决的特征
1、首先，行政裁决是一种具体行政行为，具有具体行政行为的基本特征。行政裁决是行政机关依照法律法规的授权，针对特定的民事纠纷做出的裁决，是对已经发生的民事纠纷依职权作出的行政结论。
2、行政裁决的主体的特定性。行政裁决的主体是经法律法规授权的特定行政机关，并非任何一个行政机关都可以成为行政裁决的主体，只有那些对特定行政管理事项有管理职权的行政机关，经法律法规明确授权，才能对其管理职权有关的民事纠纷进行裁决，成为行政裁决的主体。
3、行政裁决的对象的特定性。行政裁决的民事纠纷是与行政管理有关民事纠纷，当事人之间发生了与行政管理活动相对应的民事纠纷，是行政裁决的前提。行政机关参与民事纠纷的裁决并非涉及所有民事领域，只有在民事纠纷与行政管理密切相关的情况下，行政机关才对该民事纠纷进行裁决，以实现行政管理的目的。　
3、行政裁决做出具有特定性。行政裁决是依申请的具体行政行为，不是对所有的民事纠纷都做出行政裁决。民事纠纷发生后，可以依据法律法规的规定，在法定的期限内向特定的行政机关申请裁决。没有当事人的申请行为，行政机关不能自行启动裁决程序。
4、行政裁决具有准司法性。行政裁决是行政机关行使裁决权的活动，具有法律效力。行政机关在实施行政裁决时，是以第三者的身份居间裁决民事纠纷，有司法性质，同时又是以行政机关的身份裁决争议，具有行政性质。因此，行政裁决具有司法性和行政性，称为准司法性。
5、在解决纠纷上具有非终局性。行政裁决程序达不到司法程序的严密性，如果行政相对人不服行政裁决，可以依法向人民法院提起诉讼。
（二）、行政裁决的种类
1、权属纠纷的裁决。
权属纠纷，是指双方当事人因某一财产的所有权或使用权的归属产生争议，例如土地、草原、水流、滩涂、矿产等自然资源的权属争议，双方当事人可依法向行政机关请求确认，并作出裁决。
2、劳动工资、经济补偿裁决。
劳动工资、经济补偿纠纷，是指因用人与劳动者发生的劳资纠纷。例如用人单位克扣或者无故拖欠劳动者工资，拒不支付劳动者延长工作时间工资报酬，低于当地最低工资标准支付劳动者工资，或者解除劳动合同后未依法给予劳动者经济补偿而发生的纠纷。
3、损害赔偿纠纷裁决。
损害赔偿纠纷是一方当事人的权益受到侵害后，要求侵害者给予损害赔偿所引起的纠纷。这种纠纷通常存在于食品卫生、药品管理、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等方面。产生损害纠纷时，权益受到损害者可以依法要求有关行政机关作出裁决，确认赔偿责任和赔偿金额，使其受到侵害的权益得到恢复或赔偿。
4、侵权纠纷的裁决。
侵权纠纷是由于一方当事人的合法权益受到他方侵犯而产生的纠纷。平等主体一方当事人涉及行政管理的合法权益受到他方侵害时，当事人可以依法申请行政机关进行制止和决定赔偿，行政机关就此争议作出裁决。法律明文规定行政主体在对违法行为做出处理的同时，对违法行为人的侵权行为造成他人的损害可依法做出强制性赔偿裁决。
5、专利强制许可使用费裁决。如《专利法》第54条规定：“取得实施强制许可的单位或者个人应当付给专利权人合理的使用费，其数额由双方协商；双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。”
三、行政诉讼中对行政裁决行为合法性审查
（一）、对行政裁决主体资格的审查2
人民法院在审查行政裁决主体资格时，应当首先审查法律是否授予被告行政机关做出行政裁决的职权，我国现行法律授予具有行政裁决主体资格的行政机关主要有：
1、人民政府。土地管理法第16条、森林法第17条和草原法第6条中规定，全民所有制单位之间、集体所有制单位之间以及全民所有制单位与集体所有制单位之间发生的土地、林木、林地、草原所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。矿产资源法第49条中规定：矿山企业之间的矿区范围的争议，有当事人协商解决，协商不成的，由县级以上地方人民政府依法核定的矿区处理；跨省、自治区、矿区范围的争议，由有关省、自治区、直辖市人民政府协商解决，协商不成的，由国务院处理。水法中规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，当事人不愿意通过协商、调解解决或者协商、调解不成的，可以请求县级以上地方人民政府或者其授权的主管部门处理。
2、环境保护机关和其他依照法律规定行使环境监督管理权的行政机关。环境保护法第41条、大气污染防治法第62条和水污染防治法等法律中规定，有关赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护机关和其他依照法律规定行使环境监督管理权的行政机关处理。
3、卫生机关。医疗事故处理条例第38条规定，发生医疗事故争议，当事人申请卫生部门处理的，由医疗机构所在地的县级人民政府卫生行政部门受理。
4、工商行政管理机关。商标法第41条规定，已经注册的商标，违反本法第十条、第十一条、第十二条规定的，或者是以欺骗手段或者其他不正当手段取得注册的，由商标局撤销该注册商标；其他单位或者个人可以请求商标评审委员会裁定撤销该注册商标。已经注册的商标，违反本法第十三条、第十五条、第十六条、第三十一条规定的，子商标注册之日起五年内，商标所有人或者利害关系人可以请求商标评审委员会裁定撤销该商标。对恶意注册的，驰名商标所有人不受五年的时间限制。除前两款规定的情形外，对已经注册的商标有争议的，可以自该商标经核准注册之日起五年内，向商标评审委员会申请裁定。该法第43条2款规定，当事人对商标评审委员会的裁定不服的，可以自收到通知之日起三十日内向人民法院起诉。人民法院应当通知商标裁定程序的对方当事人作为第三人参加诉讼。
5、专利管理机关。专利法第57条第1款规定，未经专利权人许可，实施其专利，既侵犯其专利权，引起纠纷的，由当事人协商解决，不愿协商或者协商不成的，专利权人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求管理专利工作的部门处理，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照中华人民共和国行政诉讼法向人民法院起诉；侵权人任期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照中华人民共和国民事诉讼法向人民法院起诉。
6、计量法、渔业法等法律将违反法律规定侵害他人权益赔偿问题的裁决权，分别授予了计量、渔业等行政主管部门以及渔业部门所属的渔政监督管理机构。
（二）、对行政裁决是否符合程序的审查3
1、违反法律规定程序。目前，我国不仅没有一部统一的行政裁决程序的法律法规，就连授予行政裁决权的有关法律法规中对行政裁决程序问题所作的规定也很少，而且过于原则。因此，人民法院在审查行政裁决程序是否违法较为困难。只能根据有关法律法规的规定，参照行政处罚法规定的行政程序原则，对行政裁决程序问题进行审查。
A、未经协商、调解即作裁决。法律中明确规定协商、调解为必经程序的，行政机关应当先组织争议双方当事人进行协商、调解，只有在协商、调解不成的情况下，行政机关才可以作出裁决。如《土地管理法》、《草原法》、《森林法》等规定，先由当事人协商，协商不成的，由人民政府处理。如果行政机关在当事人未协商的情况下就作出裁决的，应当认定该行政裁决违反法定程序。
　　B、不制作裁决书。行政机关是代表国家对平等主体之间的民事纠纷进行公断，是一项很严肃的事情，因此行政机关必须以书面形式作出裁决，如《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第14条规定：“行政裁决应当自收到申请之日起30日内做出。房屋拆迁管理部门做出裁决，应当出具裁决书。”如果行政机关的行政裁决未制作书面裁决，应当认定该行政裁决行为无效。
2、推定违反法律规定程序。
A、承办人应当回避而未回避。当事人认为承办人与其承办的案件的处理结果之问有利害关系，或与案件的当事人之间具有影响公正处理的关系，申请承办人回避或者承办人自己提出回避的，裁决机关经审查属实，均应当更换承办人。凡是应当回避的承办人没有回避的，所作出的裁决应认定为违反法定程序。
B、剥夺当事人的陈述、申辩权。行政机关在作出山行政裁决前，必须事先告知当事人行政机关的意图，使其有充分陈述、申辩的机会，行政机关应当听取当事人的陈述和申辩。 行政机关不能剥夺当事人陈述或者申辩的权利，更不能因当事人申辩加重当事人的责任。
C、先裁决，后取证。 行政机关应当在查清事实后再能作出行政裁决，而不能先裁决后取证。凡是先裁决后取证的，都属于违反法定程序。
（三）、对行政裁决认定事实的证据的审查
《行政诉讼法》第32条规定“被告对作出的具体行政行为负举证责任”，也就是说．立法原意是不论何种情况的行政案件，均由被告负举证责任，原告不负任何举证责任。原告在行政裁决阶段不能提供足够的证据及证据线索， 在行政诉讼中原告找到新的证据或法院根据原告或第三人提供的证据线索取得新的证据，推翻了被诉行政裁决认定的事实，正说明被告认定的事实主要证据不足，根据《行政诉讼法》第54条的规定，应判决予以撤销。也就是说，在不服行政裁决而提起的行政诉讼中，不应当由原告承担举证责任确定行政裁决诉讼案件举证责任分配，必须在行政裁决特性及行政诉讼法有关举证责任的原则性规定的基础上考量。行政相对人不服裁决提起行政诉讼，其诉讼标的是行政机关的裁决行为。法院主要是审查行政裁决行为是否合法，因此，应当按照行政诉讼法的规定，由被告承担举证责任。
所以，人民法院审理不服行政裁决案件，均应要求被告向法庭举出被诉行政裁决认定事实的证据，只有被告举出的证据能够充分证实被诉行政裁决合乎法律规定的情况下，才能确认被诉行政裁决认定事实主要证据确实充分；反之则应认定主要证据不足。
（四）对行政裁决适用法律、法规是否错误的审查
我国一些行政法律、法规中关于行政裁决的实体问题应如何处理的规定很少，因此，不同情况的行政裁决所适用的实体法律规范亦有所不同，对单行法律、法规规定比较具体的，应当适用单行法律法规的规定，单行法律法规规定不具体的，或没有具体规定的，行政机关可以适用有关民事方面的法律、司法解释作出行政裁决。
因此，人民法院在审查行政裁决案件适用法律规范时，应参照相应的法律法规进行审查，看行政裁决适用法律是否适当。如在审查行政机关作出侵权赔偿裁决时，可以适用《环境保护法》、《水污染防治法》、《渔业法》、《计量法》、《专利法》、《商标法》等法律及有关配套的行政法规中。这些法律对违法侵权行为的构成，都作了较为明确的规定。
在审查行政机关作出的权属纠纷裁决案件时，可以适用《专利法》、《专利法实施细则》、《土地管理法》、《土地管理法实施细则》等有关法律、行政法规及规章进行审查。对一些特殊问题可以参照有关的司法解释及台法的规章的规定进行审查。如在审理不服土地权属纠纷裁决案件时，除应依据《土地管理法》、《士地管理法实施细则》外，还应参照国家土地管理部门制定的《关于确定土地权属问题的若干意见》等规章的规定进行审查。
在审查补偿纠纷裁决案件时，应该依据《土地管理法》、《土地管理法实施细则》、《城市房屋拆迁条例》等法律法规的有关规定，参照有关规章的规定进行审查。
人民法院在审查行政机关做出的行政裁决是否合法的过程中，还应审查行政裁决是否存在违背公平原则的问题。判断行政裁决是否违背公平原则，应从尊重历史和现实，是否有利于团结、稳定，是否有利于生产经营等方面进行考虑。如果发现行政机关做出的行政裁决认定事实清楚，适用的具体条文没有错误，也不存在超越职权的问题，但未尊重历史和现实，不利于团结稳定和生产经营，处理结果显失公平，也应认定为违法。

注释：

1、 蔡小雪等著：行政审判与行政执法实务指引，人民法院出版社2009年版，第787页。
2、 蔡小雪等著：行政审判与行政执法实务指引，人民法院出版社2009年版，第790页
3、 蔡小雪等著：行政审判与行政执法实务指引，人民法院出版社2009年版，第792页